石家庄市财政局关于灵寿县2018-2019年度扶贫专项资金财政监督和绩效评价报告
石家庄市财政局
关于灵寿县2018-2019年度扶贫专项资金
财政监督和绩效评价报告
按照2020年工作安排，根据中央、省、市关于全面实施预算绩效管理的要求及《石家庄市市级预算绩效重点评价管理办法》（石财绩〔2020〕6号），市财政局组成监督评价组（以下简称“评价组”）于2020年6月8日至7月30日对灵寿县2018、2019年度扶贫专项资金使用情况进行了财政监督和绩效评价。此次监督评价工作所涉及各县直部门、乡镇、企业、合作社均给予了积极支持和配合。
一、基本情况
（一）灵寿县基本情况
灵寿县隶属石家庄市，为国家级扶贫开发重点县。全县总面积1066.2平方公里，辖15个乡镇、279个行政村，总人口34万人，其中农业人口26万人。全县贫困人口涉及13个乡镇120个村（含10个深度贫困村）。2017年底，全县贫困户共12735户32556人，其中未脱贫人口2750户6592人，已脱贫享受政策9985户25964人；2018年底，全县共有贫困户10966户30944人，其中未脱贫人口371户927人（含返贫15户31人），已脱贫享受政策10595户30017人；2019年底，全县现有贫困人口全部脱贫，已脱贫享受政策10383户28986人。
（二）扶贫专项资金使用情况
2018年灵寿县共整合各级扶贫专项资金13610.5万元（含驻村工作队经费），其中中央资金5554万元，省级资金2572万元，市级资金3640万元，县级资金1844.5万元。以上各级各类资金于2019年6月30前全部支出。
2019年灵寿县共整合各级扶贫专项资金12621万元（含驻村工作队经费），其中中央资金3798万元，省级资金3770万元，市级资金3048万元，县级资金2005万元。以上各级各类资金于2020年6月30日前全部支出。
灵寿县扶贫专项资金安排明细表
单位：万元
扶贫项目 2018年 2019年
金额 占比 金额 占比
基础设施建设 7168.84 52.67% 5127.85 40.63%
产业扶贫 3799.14 27.91% 1852.67 14.68%
金融扶贫 12.51 0.09% 137.4 1.09%
教育扶贫 198.6 1.46% 232.95 1.85%
入股分红 1695.4 12.46% 4308.55 34.14%
其他 736 5.41% 961.59 7.62%
合计 13610.5 100% 12621 100%
二、监督评价工作情况
（一）组织实施情况
为做好此项评价，监督评价处聘请了有扶贫资金监督和评价经验的会计师事务所专业人员与财政资金处室人员共同组成了评价组，认真进行前期准备工作。与局属相关业务处室对接，搜集、查找、学习相关政策、专业知识。与灵寿县财政局积极沟通联络，根据其所提供的2018、2019年度扶贫专项资金台账，选定了拟重点评价的部门和项目，制定了工作实施方案，确定了工作流程、工作进度安排，设计了贫困户入户问卷调查表。
评价组通过实地查阅、入户调查等方式，查验账簿、凭证、项目实施、完工验收等相关原始资料，现场查看项目具体情况，充分了解群众意见建议，按照绩效评价指标体系的评分办法从产出、效益、社会满意度、预算执行率等方面进行监督评价。
本次评价共对灵寿县财政局、发展和改革局、农业农村局、交通运输局、文化广电体育和旅游局、水利局、扶贫开发办公室、县委组织部等8个县直部门、5个乡镇、6个入股企业扶贫专项资金拨付使用情况进行了核实，另随机抽取11个村，重点对年收入情况、入股分红资金实际发放情况、项目公示情况、12317扶贫监督热线知晓度、扶贫工作满意度进行调查。
（二）指标设置及评分办法
评价组以《石家庄市市级预算绩效重点评价管理办法》（石财绩〔2020〕6号）为基础，结合项目实际情况，本着科学性、严谨性、有效性原则设定评价指标及评价标准。评价指标按照百分制评分，其中产出指标权重40%，包括扶贫项目完成情况、项目执行规范情况、信息公开情况、扶贫工作精准度情况等四个方面，各项分值10分；效益指标权重40%，包括分红项目执行情况、扶贫项目使用效益情况、贫困人口退出情况、脱贫人口返贫情况等四个方面，各项分值10分；社会满意度指标权重10%，分值10分；预算执行率指标权重10%，分值10分。
评价结果采取评级形式，以优秀、良好、一般、较差四个等级来反映；得分与等级对应关系为：得分≥85分为优秀；75≤得分＜85分为良好；60≤得分＜75分为一般；得分＜60分为较差。
（三）评价结果及指标分析
经评价，灵寿县2018年、2019年共整合各级扶贫专项资金26231.5万元，重点应用于基础设施建设、开办产业项目、投资入股分红。以上举措对于改善贫困人口生活条件，提升贫困村基础设施，推动贫困户脱贫出列等方面起到了关键作用，但也存在项目执行不规范、合同协议未履行、管护不到位等问题。综合考量，灵寿县扶贫专项资金评价得分为81.17分，评价等级为“良好”。具体指标分析如下：
1.产出指标分析
（1）扶贫项目完成情况（10分）。核对扶贫资金台账及项目实施情况相关材料，查看拟建扶贫项目是否如数如期完工，未实施项目是否有撤销或变更批复，未按期完工项目是否有延期手续，发现一处扣1分。评价过程中，未发现违反上述要求的情况，该项得分10分。
（2）项目执行规范情况（10分）。重点查看项目呈报、批复、实施、验收、收益分配、资金拨付、监管等内容是否按照政策法规制度、实施方案、部门职责以及合同协议执行，未正确执行的，发现一处扣1分。经评价，县委组织部2018度负责实施的涉及三个乡镇六个村的村级组织活动场所建设项目未履行政府采购手续；县交通运输局负责实施的2018年基础设施建设项目中道路硬化部分第15标段先施工后招投标；广播电视台信号塔建设、交通运输局贫困村道路维修加固等项目未验收即使用；县国有资产投资管理有限公司（以下简称“国投”）未履行入股分红合同约定的监管职责、未按实际收到数额拨付分红款。共计扣减6分，该项得分4分。
（3）信息公开、公告公示制度建设和执行情况（10分）。重点评价县乡村三级扶贫工作政策制度、扶贫项目的确定、变更、招投标信息、资金拨付使用、12317扶贫监督热线宣传及其他应公开信息是否及时向相关信息受众公开，发现一处扣0.5分。经评价，县扶贫开发和脱贫工作领导小组同意下调入股益康公司分红比例，项目实施部门未与贫困户补签协议，贫困户对此不知情；经走访贫困户，12317扶贫监督热线知晓率极低，仅有一人知晓。不符合《河北省扶贫资金项目公告公示实施办法》第十二条“项目实施情况。项目管理单位或实施单位在项目实施前对项目实施方案进行公示,包括项目名称、资金来源、实施期限、绩效目标、实施单位及责任人、受益对象和带贫减贫机制等。项目竣工后对项目实施情况进行公告,包括资金使用、项目实施结果、评价验收结果、绩效目标实现情况。”的要求。共计扣减1分，该项得分9分。
（4）扶贫工作精准度情况（10分）。重点查看贫困户信息统计是否完整准确，扶贫项目确定是否瞄准贫困户，项目实施与脱贫成效挂钩情况，项目收益分配是否公平公正，入股分红比例确定是否科学合理等方面，以上问题发现一处扣0.5分。经评价，乡镇提供给县扶贫办的贫困户信息中，部分联系方式非贫困户本人或家人；入股分红比例偏低，未按照河北省贫困户入股分红资金风险防控指导意见（冀扶办联〔2018〕13号）“股份合作经济组织应采取‘保底收益+按股分红’形式与贫困户确定股权收益”的要求确定；据贫困户反映，公益岗位安置缺乏规范性标准，存在照顾熟人不公平情况。共计扣减1.5分，该项得分8.5分。
2.效益指标分析
（1）分红项目执行情况（10分）。重点查看投资入股、光伏发电、村自办产业等需进行分红的项目，分红收益是否按规定分发至贫困户，是否存在截留挪用、充作集体收益等情况，发现一处扣0.5分。经评价，走访乡镇共有8个村涉及光伏收益分红，其中仅有青同镇南白石村分红给贫困户，其余7个村均用作集体收益，贫困户未享受到分红权利。共计扣减3.5分，该项得分6.5分。
（2）扶贫项目使用效益情况（10分）。通过实地走访、资料查看、电话了解等方式，查看扶贫项目使用效益情况。项目完成但实际闲置，未产生效益，或管护不到位，发生损坏，发现一处扣0.5分。经查看，狗台乡孙家庄村活动室、狗台乡盖家庄村冷库项目、岔头镇李家沟村活动室、南燕川乡南庄村皮革加工车间项目、南城东村食用菌大棚项目、青同镇南白石村地下冷库项目，建成后闲置至评价日；慈峪镇西刘庄村排水沟阻塞、太阳能路灯损毁，柳家庄村景观树养护不善，枯死空坑，狗台乡南城东村大口井扬水站井口边缘有开裂，维护不善。共计扣减5分，该项得分5分。
（3）贫困人口退出情况（10分）。查看贫困人口退出完成情况，2018、2019两年度分开核算，各年度分值分别为5分。依据县扶贫办提供的贫困人口数据，测算当年退出的贫困人口数量占当年初贫困人口总数的比值，依据比值确定得分。经核算，2018年初全县贫困人口共计6592人，2019年初贫困人口927人，2019年底全部脱贫。2018年度得分为（6592-927）÷6592×5=4.3分。2019年度得分为5分。该项得分9.3分。
（4）脱贫人口返贫情况（10分）。重点评估脱贫工作是否增强贫困人口风险防范能力。2018、2019两年度分开核算，各年度分值分别为5分，以当年年底数据为准。依据县扶贫办提供的返贫人口数据，测算当年返贫户数量占本年度贫困户总数的比值，依据比值确定减分值。经核算，2018年底，贫困人口共计927人，其中返贫31人，2019年全部脱贫，扣减31÷927×5=0.17分。该项得分9.83分。
3.社会满意度指标分析。该项设置“扶贫对象满意度（10分）”一个二级指标，重点查看扶贫工作是否符合贫困人口实际需求。采用入户走访、电话调查的方式收集贫困户对灵寿县扶贫工作开展情况的满意度，贫困户指出问题提出意见的，发现一处扣0.2分。经调查，受访贫困户共提出占地租金未支付、扶贫项目见效慢收益少、硬件设施使用寿命短易损坏、景观文化内容浪费扶贫资金等四方面问题。共计扣减0.8分，该项得分9.2分。
4.预算执行率指标分析。该项设置“预算执行率情况（10分）”一个二级指标，分别核算2018、2019两年度扶贫专项资金预算执行率，各年度分值分别为5分，依据比值确定得分。经核算，2018年实际支出13303.47万元，预算执行率为97.74%，得分为4.89分；2019年实际支出12507.37万元，预算执行率为99.09%，得分为4.95分。该项总分9.84分。
灵寿县扶贫专项资金综合评价得分81.17分，见下表：
灵寿县扶贫专项资金得分表
评价指标 实际得分
产出指标（40分） 31.5
效益指标（40分） 30.63
社会满意度指标（10分） 9.2
预算执行率指标（10分） 9.84
总计 81.17
（四）评价综合分析
综合各项指标情况分析，灵寿县各相关职能部门比较充分地利用了扶贫专项资金，取得了一定社会、经济效益。
一是基础设施建设方面，近两年投入资金1.2亿元，占全部扶贫专项资金的46.88%，全县基础设施建设水平得到了整体性跃升，有效改善了交通状况，特别是村内路况，改善了农村地区人居环境，方便了群众生产生活，同时也为壮大地区特色产业提供了硬件保障。
二是产业扶贫方面，利用扶贫资金支持各村镇上马了一批扶贫项目，激发了贫困地区的经济活力，壮大了农村地区产业规模，解决了部分贫困人口就业问题，提高了贫困户收入和村集体收益。
三是入股分红方面，两年来近6000万元扶贫资金注入灵寿县实体经济实施入股分红，既提高了贫困户收益，也支持壮大了龙头企业，县财政收入、贫困人口收入均得到提高，贫困人口日常生活达到“两不愁三保障”的基本要求，现已全部脱贫。
但在取得一定成效的同时，扶贫资金在使用、管理方面还不够完善，扶贫工作精准度也有待提升，影响资金绩效的充分发挥。
一是论证评估流于形式，存在项目仓促上马、为上项目而上项目的情况，没有充分考虑气候、地貌、人群结构、项目特点、经营状况、管护成本等客观因素，没有充分考虑贫困户现实需求，没有深入分析入股企业财务状况，导致项目变更、建成闲置、基础设施缺乏管护、扶贫项目脱离实际、分红项目收益不足等问题。
二是扶贫工作精准度不够，入股分红比例确定偏低，没有充分发挥入股资金的效益，各村自行确定分红方法，不能保证公平，贫困户依靠分红获取的收益偏低。光伏项目收益大部分归村集体所有，贫困户未直接受益。贫困人口信息统计不够精准，了解贫困户情况或贫困户知晓扶贫政策受阻。
三是对扶贫资金监管缺失，个别部门没有充分了解掌握有关政策制度的内容，不能严格按照规定开展工作，对自身及下属单位工作缺乏严格要求，没有对资金流向进行全方位监管，没有对项目运行，入股企业经营情况进行定期检查，履行监管职责不到位。
四是扶贫项目效益欠佳，整体看扶贫资金的绩效还不够高，扶贫项目完成后，没有对项目进行长效性帮扶，“放养”现象突出，村镇缺乏基本的养护及经营能力，设施损坏、项目经营不善等问题较为常见，刺激县域经济提升效果有限，贫困人口生活改善不够明显，不利于脱贫工作长期持续见效，距离市委、市政府脱贫攻坚的要求还有差距。
今后应在扶贫资金监管，扶贫项目论证及指导帮扶，扶贫工作精准度等方面继续加强，真正管好用好扶贫资金，保证扶贫资金高效益。
三、监督评价发现的问题
（一）部分扶贫项目实施后存在闲置浪费现象
如：狗台乡孙家庄村党建活动室、岔头镇李家沟村活动室建成后实际并未使用，屋内堆放杂物，无使用迹象；狗台乡盖家庄村冷库项目、南城东村食用菌大棚项目、青同镇南白石村地下冷库项目皆因经营不善，无人租赁闲置；南燕川乡南庄村皮革加工车间项目建成后因存在大气污染，环保部门一直未予批准开工，导致闲置。部分闲置项目出现不同程度损毁，造成扶贫资金浪费。
（二）分红比例确定还不够科学
1、分红比例确定还不够科学。评价组实地对河北漫山花溪谷生态旅游开发有限公司（旅游开发）、灵寿县索坤牧业有限公司（奶牛养殖）、灵寿县雪纯食用菌种植有限公司（食用菌种植）、灵寿县兴业奶牛养殖专业合作社（奶牛养殖）、灵寿县永兴农业开发有限公司（种羊托养）、河北益康功能材料有限公司（环保材料）等入股分红企业进行现场查看，一是核查其协议及流程，看其是否符合法律法规及相关规定；二是查阅其收入、支出、分红款等相关凭证资料，看其是否履行合同约定。经核实，全县2019年涉及入股分红项目均按照入股资金总数5%的保底比例进行分红，其中益康功能材料有限公司2018年按照10%比例进行分红，2019年调整为5%，但并未与分红受益方进行补充协议。
灵寿县对上述6个经济组织统一按照5%保底收益（银行5年期贷款基准利率为4.6%）进行入股分红，一是未对入股企业行业特点、平均投资回报率进行精准确定；二是未执行“保底收益+按股分红”模式，导致贫困户收益受损。灵寿县以上做法不符合《河北省贫困户入股分红资金风险防控指导意见》（冀扶办联[2018]13号）中“股份合作经济组织按照‘保底收益+按股分红’形式确定，入股扶贫项目的行业特点、市场平均投资回报率、银行5年期贷款基准利率水平等合理确定资产收益水平”的表述。
2、未颁发收益权证书。评价组通过走访入股经济组织和贫困户，均未见相关折股量化材料及收益权证书。不符合《灵寿县贫困户入股分红资金风险防控办法》第二条“按照资源变股权、资金变股金、农民变股民的整体思路，具备条件的折股量化给贫困户”以及河北省《关于推进财政支农资金支持资产收益扶贫健康发展的实施意见》中“项目实施后，实施主体和村集体按资产量化台账和收益分配台账，填制颁发记名的收益权证”的有关表述，不能保障贫困户应享受的收益。
（三）项目管理不到位
1.项目立项论证缺乏依据及科学性。按照扶贫项目立项批准程序，各乡镇上报项目立项申请后，由相关县直部门对项目进行论证后报县扶贫开发和脱贫工作领导小组进行批复。评价组在查阅相关资料时，仅发现项目论证通过通知，未发现具体论证报告。在进行具体项目论证时，各相关县直部门未对贫困村的经营能力、管护能力、环保指标等方面进行通盘考虑，提出合理意见建议，直接导致扶贫项目建成后超出贫困村经营管护能力、环保不达标等问题停工闲置，造成扶贫资金浪费。
2.国投未充分履行监管职责。入股项目虽签订了《入股扶贫项目协议书》（县直主管部门、国投、入股企业三方协议），但经实地走访合作经济组织后，仍发现如下问题：一是协议书中约定由国投对企业进行监管，但在对国投的检查中未发现其实际进行过监管工作；二是合作经济组织向国投提供的财务报表反映盈利状况较差，与评价组查阅的审计报告不符，未按照协议要求提供真实的财务状况表，国投未履行核实职责；三是《入股扶贫项目协议书》规定期限为三年（2019年9月~2022年9月），而《扶贫资金入股收益帮扶贫困户协议书》（县直主管部门、入股经济组织、贫困户、乡镇政府、扶贫办五方协议）中，索坤牧业和青同镇签订合同期限为两年（2019年9月~2021年9月）；兴业奶牛养殖合作社和灵寿镇、北洼乡、慈峪镇签订合同期限为两年（2019年9月-2021年9月）；花溪谷和狗台乡、牛城乡、南营乡、寨头乡、陈庄乡、北谭庄签订的合同期限为两年（2019年9月-2021年9月），不符合《河北省贫困户入股分红资金风险防控指导意见》（冀扶办联[2018]13号）中“贫困户入股期限原则上3至5年,到期后由相关方共同商定续签或重新签订”的要求，贫困户收益受损。
3.建设项目未验收即使用，存在安全风险。结合现场情况来看，存在项目均已建成使用，但尚未进行竣工验收的情况下，存在安全风险。例如灵寿广播电视台目前已完成信号塔建设9座，尚未竣工验收即投入使用，建设规模涉及北狗台乡1座、南营乡4座、寨头乡2座、陈庄镇1座、岔头镇1座；灵寿县交通运输局与河南东联建设工程有限公司签订施工合同，规模为10个贫困村道路维修加固工程，截至评价日，该项目尚未竣工验收且已投入使用。以上不符合《中华人民共和国合同法》第279条：“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”的规定。
4.基础设施验收不规范，后期维护不佳。评价组实地走访查看了各村内基础设施建设项目，主要有村内巷道、广场、路灯、景观、给排水设施等，所涉项目责任部门未进行统一验收均已投入使用。经与乡镇工作人员交流了解，各项基础设施建设由乡镇负责验收，验收方式仅限于目测工程表面观感、测量工程实际面积、长度等数据，乡镇没有技术能力对工程的施工、用料、工艺水平等方面进行深入细致验收，对于工程质量的把控能力不足，工程质量存在风险。
经评价，各村道路普遍存在路面不平整，清理不及时，道路广场建设路面沙石、树枝、垃圾较多，与周围环境不和谐等情况，个别巷道存在裂纹。其他设施存在太阳能路灯年久失修无法正常使用；景观树种植维护不善，与路旁杂草与融为一体，树木存在枯死空坑；排水沟阻塞，水沟内污水积存，蚊虫滋生；大口井扬水站井口边缘有开裂，维护不善。
四、整改要求及建议
（一）科学评估项目，避免闲置浪费。严格按照“两不愁、三保障”的要求，科学精准的对贫困人口致贫原因进行分析，围绕培育和壮大贫困地区特色产业以及增强贫困人口自我发展和抵御风险能力的要求精准规划扶贫项目。在论证项目时要通盘考虑，从长计议，充分考虑当地特色、环保、安全、经营、维护等多方面因素，同时应本着既要眼下脱贫，也要长期助力乡村产业振兴的原则，科学合理地确定收益高、见效快、能长期经营的扶贫项目。避免为完成扶贫任务而审批、建设，造成项目闲置、资金浪费。
（二）精准扶贫，保障贫困人口利益。在贫困人口信息统计过程中，要严格按照《河北省贫困人口建档立卡和动态管理服务办法（试行）》的要求，在贫困户识别纳入、脱贫退出、自然变更等工作中严格按时间节点及要求进行；在基础设施建设及产业扶贫项目中，应充分考虑项目实施地实际情况，贫困户现实需求等多方面因素，按照“扶贫先扶志”的要求，激发贫困户参与项目的积极性，充分发挥扶贫项目的质量效益；在资产收益类项目中，责任部门应严选实施主体、明晰产权权益，结合本地实际及政策要求确定资产收益，认真遴选参与企业，帮助企业规范管理制度，明确分红后期权益归属等问题，必要时更换入股企业，以降低财政资金风险，确保贫困户收益。
（三）加强扶贫项目管理。项目申请前责任部门要进行严格、全面的可行性研究。审批部门应以切实满足当地实际情况为目的，符合贫困户自身发展为要求，认真负责地选取项目，避免频繁变更影响扶贫进度。各部门和各乡镇之间，既要各司其职，也要相互协作，县直部门要充分发挥职能作用对项目的验收、经营、管护等工作予以技术支持和指导帮扶，各乡镇要发挥好基层部门作用，做到定期检查，及时反馈，掌握具体情况，第一时间处理问题，帮助各村使用好、经营好扶贫项目，避免出现因后期维护不利造成项目收益期短、收益效果不佳的现象。